□ 陈 曦
中国商务新闻网美国法学家沃尔夫冈·弗里德曼指出:“二战后最大的进步在于,实施发展援助成为当代国际组织一个永久和不可避免的特征。”与一战后缔结的《国际联盟盟约》相比,二战后缔结的《联合国宪章》更有力、更明确地确立了所有国家的主权平等原则,并呼吁联合国所有成员确保弱国政治、经济、社会和教育进步。
1946年新独立的欠发达国家在联合国系统内引入了一个公共政策领域的新概念——发展合作。欠发达国家刻意规避使用发展“援助”一词并以发展“合作”替代,是因为害怕发达国家早期的殖民地援助模式会再次损害其来之不易的主权独立,而即使称之为发展合作,也必然会在接受援助和维护主权之间产生微妙权衡。但基于欠发达国家普遍渴望摆脱贫困的强烈诉求,这一新兴公共政策显示出了旺盛的生命力——其不仅影响了未来联合国系统的运作方式,也改写了二战后的国际关系格局。
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1948年联合国大会第三届会议期间通过了两项里程碑式的决议:《欠发达国家的经济发展》和《经济发展的技术援助》,并启动了第一个全面的联合国发展援助计划,以促进和协调联合国专门机构提供技术援助。技术援助拨款被列入联合国经常预算,虽然金额非常小,却代表了多边发展治理的重大进步。由于联合国经常预算来自分摊会费,具备类似于税收的法律义务,因此技术援助资金来源较为稳定。但分摊会费在联合国预算中优先级较低,只要联合国多边发展援助仅限于经常预算供资,其范围和功能就注定非常有限。
1948年年底美国哈里·杜鲁门在其总统就职演说中提出“技术援助扩大方案”并授权向联合国提供资金。方案于1949年由联合国大会宣布正式成立并于1950年开始运作,成为联合国第一个与经常预算脱离的多边援助计划——2000万美元资金来自于预算外自愿捐款。方案比常规技术援助内容更加广泛,包括经济规划、公共管理、教育培训、农林牧渔、公共卫生、通信以及民用航空等,涵盖了几乎联合国所有专门机构职能,各专门机构根据部门能力和管辖权要求在方案资金池中分配份额。虽然方案金额有限,其同样标志着多边发展治理的又一重大进步。但由于“搭便车”问题,方案自愿捐款增长非常缓慢。
1958年联合国设立了一项旨在向较大规模发展项目提供投资前援助的“特别基金”,与“技术援助扩大方案”共用同一个总部和驻外网络,并建立了专门业务局来分配资源。美国共和党资深政治家、马歇尔计划负责人保罗·霍夫曼被任命为常务董事,并与副手发展经济学家威廉·阿瑟·刘易斯一起,在执行机构反对和既得利益阻挠下创新运行方法。基金在创立初期充满活力,项目规模更大、持续时间更长且更具雄心和想象力,但依然受制于基于自愿捐款机制的资金限制。
1960年联合国大会原则上通过设立“资本发展基金”,并拟议从经常预算和自愿捐款中提取资源,以向欠发达国家提供赠款和软贷款。但该基金并未如期运作,由于其与同年成立的世界银行集团旗下国际开发协会的运行目标十分相似,美国等发达国家担心苏联在联合国系统中左右该基金,因此更倾向于将资金投向受其控制的国际开发协会。
1965年联合国大会批准将“技术援助扩大方案”与“特别基金”合并成立联合国开发计划署,成为联合国系统第一个从事发展援助的专门机构。其建立了国家规划系统,确定了每个受援国资助方案份额需要通过公式估算,考量因子包括人口、人均收入以及是否新独立、内陆、受荒漠化影响等因素。虽然基于需求提供援助的理念并非首创,但其是国际组织首次全面尝试系统应用基于需求而非传统基于政治因素的国际多边发展援助计划。
此后,众多联合国系统机构纷纷筹建并从事各自专门领域的援助行动,包括1966年成立的联合国工业发展组织、1967年成立的联合国人口活动基金、1972年成立的联合国环境规划署、1981年成立的联合国儿童基金会、1995年成立的世界贸易组织、2002年成立的联合国人类住区规划署、2011年成立的联合国妇女署等等。从另一个角度来看,联合国系统新援助机构的喷涌而出也表明了原有机制无法满足发展中国家广泛的发展需求,且几乎所有机构都受自愿捐款机制造成的“搭便车”问题影响而面临资金匮乏。
总体而言,作为最普遍和最接近为全人类提供国际公共产品供给服务的国际组织,联合国系统在多边发展治理上却拥有十分有限的资源和权力。自1960年至2022年,联合国系统多边官方发展援助累计金额约0.3万亿美元,仅占全球官方发展援助总额的近8%,远低于占比90%以上的双边官方发展援助资金流动规模,联合国系统多边发展治理亟待强化和完善。
(作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员)